Сюрпризы региональных выборов: эксперт объяснила, почему засуетился Кремль…

Региональные выборы 9 сентября преподнесли сюрприз: в кои-то веки сразу в 4 субъектах РФ согласованные и поддержанные Кремлем кандидаты не смогли избраться в первом туре. И проиграли — стыдно признаться! — тоже согласованным кандидатам от КПРФ и ЛДПР, кандидатам, которые серьезной угрозы представлять, казалось, не могли по определению.

Выборы в Приморье признаны недействительными, повторные пройдут в начале декабря. Во Владимирской области и Хабаровском крае во втором туре у действующих региональных начальников убедительно выиграли кандидаты от ЛДПР. В Хакасии решающее голосование прошло 11 ноября, причем фамилия кандидата от КПРФ красовалась в бюллетене в гордом одиночестве: глава республики, не дожидаясь второго тура, ушел в отставку…

Что происходит в стране, и происходит ли что-то действительно важное? Можно ли считать события этой осени тенденцией, или это лишь незначительный временный сбой в работавшей годами как часы системе управления? И есть ли связь между ситуацией в экономике и электоральными неожиданностями?

«МК» решил поговорить о том, что происходит в нашей огромной и такой разной стране, с доктором географических наук, директором региональной программы Независимого института социальной политики Натальей ЗУБАРЕВИЧ.

— С одной стороны, из 23 субъектов РФ на выборах глав регионов «не по плану» все пошло лишь в четырех. Но с другой стороны, избиратели проявили странную настойчивость и во вторых турах там, где они были назначены, что привело к отставкам действовавших глав регионов. Экономика виновата, или что-то другое?

— К сожалению, какой-то интерес к экономике регионов возникает у нас только в связи с политическими событиями. Люди начинают удивляться: с чего это так засуетился Кремль, что это так много губернаторов меняют и что это у нас вдруг кто-то оказался неизбираемым… Хотя общая логика развития процессов абсолютно понятна: жизнь лучше не становится, за 4 года кризиса реальные доходы населения упали на 11%, плюс повышение пенсионного возраста — и все, фон создан. Прежней стабильности, скорее всего, не будет. Недовольство свое людям показать хочется, но на президента катить бочку еще страшновато. Были бы сейчас выборы в Думу — недовольство бы проявилось там.

— Выборы в Думу в 2021 году. Тоже будет интересно?

— Давайте доживем сначала — никто не знает, что будет в 2021 году. Но дорого яичко к Христову дню: сейчас проходили губернаторские выборы, и все проявилось на них. Слаженная схема, которую технократическая Администрация Президента изобрела, чтобы автоматизировать процесс замены губернаторов, готовя, отбирая и «парашютируя» их в регионы, сначала вроде бы работала как по маслу. В прошлом сентябре Единый день голосования прошел для власти абсолютно успешно (в 2017 году избиралось населением 16 глав регионов, все победили в первом туре. — «МК»). И хотя нынешний облом связан, как мы уже говорили, не только с методами рассадки глав регионов, но отчасти и с ними тоже.

Кстати, три сбоя из четырех случились с относительно давно работающими губернаторами (экс-главы Хакасии и Хабаровского края руководили регионами с 2009 года, а экс-глава Владимирской области — с 2013 года. — «МК»), и один, самый болезненный для системы, связан с человеком, недавно назначенным.

— В Приморье, где не смог выиграть в первом туре назначенный врио губернатора осенью 2017 года и публично поддержанный президентом Андрей Тарасенко?

— Да. Но в ответ «парашютирование» пошло ускоренными темпами. (С конца сентября в отставку отправились еще 9 губернаторов, и это не считая не выигравших выборы. — «МК».) Видимо, Администрация Президента по-прежнему считает, что лучший способ управления — это направить в регион человека, проверенного в федеральных структурах. Не секрет, что для многих из назначенцев 5 лет губернаторского срока — временная работа, когда они должны продемонстрировать свою эффективность, чтобы потом продолжить карьеру на федеральном уровне. К тому же через пять лет их все равно наверняка придется менять, потому что население фигу в кармане может продемонстрировать еще раз.

На мой взгляд, такой подход не просто не имеет ничего общего с федерализмом, это антифедерализм. Да, выращивать региональную элиту долго и неинтересно, а зачистки, санации и переформатирования в короткую работают, позволяют удерживать контроль над регионами. Но в длинную такие методы работать не будут, и вам вечно будут нужны новые молодые лидеры.

— А разве проблема найти новых молодых лидеров?

— Возможно, и нет, но только качество управления на местах не может стать лучше с людьми, многие из которых не знают специфики региона. И это ключевой момент: назначения чужих делают региональные элиты, грубо говоря, «отстоем», потому что закрывают выход наверх. А если еще «парашютист» окажется некомпетентный, не умеющий договариваться, он очень быстро входит в конфликт с группами влияния в регионе, что тоже развитию не способствует.

— У Андрея Тарасенко именно эта проблема была?

— В Приморье сильные местные элиты взбрыкнули, потому что он чужой, а пришел в регион, где очень много интересов в рыбном бизнесе. Говорят, «дальше Магадана не сошлешь», но если взглянуть на карту, то и дальше Владивостока тоже… Разве что на Сахалин.

«ПАРАШЮТИСТЫ», ПУТИН ДАЛ ПРИКАЗ!

— То есть если мы хотим обеспечить нормальное развитие регионов, правильнее было бы выращивать губернаторов на местах?

— Нужны отбор и какая-то система подготовки и обучения, а не рассадка в соответствии с договоренностями федеральных групп влияния. Беда в том, что регионы во всем этом интересном действии по факту не участвуют, они опущены до уровня полянки, на которую совершит посадку «парашют». Администрация Президента тем самым полностью вырубает лес, который своим шумом давал сигнал наверх о том, что что-то не так. Неинтересен этот сигнал, неинтересны люди, которые будут отстаивать судьбу своего региона.

— Потому что задача — день простоять и ночь продержаться?

— Что вы, в Кремле нет таких алармистских ощущений! Система работает, все управляемо. Просто так им проще и удобнее. Но к формированию выросшей снизу и постепенно набирающей опыта, имеющей корни и региональные интересы элиты это не имеет никакого отношения.

— Разве когда-нибудь в постсоветский период нормальный процесс формирования местной элиты в России шел?

— Конечно, шел! В нем еще было много чего советского, потому что сидели-то на регионах вторые секретари обкомов или председатели крайисполкомов, но в разных региональных группах появлялись вертикальные лифты. Да, было очень много кланового феодализма, но этот феодализм все-таки выталкивал наверх более конкурентоспособные фигуры. Боролись группы интересов, ситуация, когда один бабай все контролирует, была далеко не везде, и люди формировались в этой политической и экономической борьбе. У них было порой очень узкое, местечковое сознание, но они понимали, что происходит в регионе, а не бездумно выполняли бюрократические распоряжения по оптимизации бюджета или президентские указы.

— Александр Бурков, например, вырос и политическую карьеру сделал в Свердловской области, а его осенью 2017 года переместили в Омскую. Если политик вырос в одном регионе, а его перебросили в другой, это нормально?

— С Бурковым был размен — ему не дали избираться в Свердловской области, где он имел шансы на успех, желая сохранить действующего губернатора. Посмотрим, что у него получится, пока выводы делать рано — перед нами редчайший эксперимент. Проблем в Омской области немало.

— А Олег Кожемяко? Разве не то же самое?

— Нет, Кожемяко до того прошел три субъекта. Он был киллером Корякского АО (обеспечил его слияние с Камчаткой в 2007 году. — «МК»), потом пришел на смену уволенному в связи с утратой доверия губернатору Амурской области Николаю Колесову, а потом заменил попавшего в СИЗО главу Сахалина Александра Хорошавина. Кожемяко работал кризис-менеджером, можно сказать, чистильщиком. А в Приморском крае ситуация другая.

— Вы хотите сказать, что там у него не получится быть чистильщиком?

— Думаю, что Кожемяко придется договариваться. Ему даже карт-бланш на некую вербальную автономию дали (в агитации и.о. губернатора используются антистоличные мотивы. — «МК»), потому что иначе там просто не избраться. Как раз выбор Кожемяко — грамотный: он действительно свой, местный, уже продал рыбный бизнес, что крайне важно, и не своей семье. Но я категорически против посадки губернаторами людей, у которых нет необходимых компетенций, — сотрудников ФСО, политтехнологов, молодых технократов, выросших в каком-то министерстве… Иногда, правда, им формируют более-менее вменяемую команду, как в случае с Алексеем Дюминым в Тульской области, где экономикой занимаются профессиональные экономисты и бизнес, да и деньги «Ростехнологий» никому никогда не мешали. А у других уже не получается или точно не будет получаться, потому что они не умеют управлять.

— В Ярославской области у избранного губернатором осенью 2017 года генерал-лейтенанта Дмитрия Миронова, в чьем послужном списке КГБ, ФСО и МВД, получается?

— В Ярославле нарастает конфликт элит. Какие-то подмосковные люди приехали вместе с губернатором и крутят свое… Нечего удивляться, если вместо развития региона накапливаются проблемы.

ПЕРЕПЛЮНУТЬ СССР

— В качестве аргументов в пользу «парашютистов» часто говорят, что они будто бы менее подвержены коррупции, потому что не встроены в местные расклады, и еще — что они могут потушить конфликты групп влияния в регионах именно потому, что они чужие.

— Есть две крайности — закрытые региональные элиты с полуфеодальным разделением зон влияния или чужие для региона «парашютисты», порой без необходимых навыков управления и с политикой временщика, выполняющего указания центра. Как обычно в России, федеральные власти, избавившись от одной крайности 1990-х, шарахнулись в другую. Причем коррупция существует в обоих случаях, она плохо лечится пересадками. А потушить внутриэлитные конфликты человеку со стороны, наверно, легче, но для этого нужно уметь договариваться.

— Администрация Президента в последние 2 года проводит замечательные курсы на базе РАНХиГС, где будущие губернаторы бросаются со скалы, плавают на байдарках… Это эффективный способ подготовки региональных управленцев?

— Учить людей надо, кто же спорит. Институциональная экономика, регионалистика, основы менеджмента, политический пиар — все это полезно для человека, который собирается чем-то управлять. Весь вопрос в балансе. Можно один раз прыгнуть со скалы, когда уже научили прилично разбираться в методах управления. Если так — пусть прыгают…

— Некоторые из ушедших в отставку глав регионов этой осенью не проработали даже одного срока. Например, всего два года была главой Забайкальского края Наталья Жданова. То, что в любой момент сверху могут губернатора убрать, пусть и «по собственному желанию», влияет на других?

— Очень плохо влияет. Право убирать глав регионов центр начал активно использовать во времена раннего президента Медведева (Дмитрий Медведев был президентом России с 2008 по 2012 годы. — «МК»), когда проводили тотальную зачистку губернаторского корпуса, чтобы убрать тяжеловесов и полностью контролировать ситуацию, — тогда сменили 35 губернаторов.

— Опять чтобы было проще?

— Да, и это привело к дикому упрощению политической системы и почти тотальному контролю над ней. Сначала в межбюджетных отношениях выстроили систему жесткого контроля Минфина с помощью трансфертов (помощи), выделяемых регионам. От трансфертов почти не зависит только Москва, где своих доходов очень много, Ханты-Мансийский автономный округ, таких регионов меньше десятка. А теперь достроили и политическую часть. Хочу — посажу, хочу — уберу… Забыли базовый закон: ни в одной стране, никогда и нигде, интересы региона и интересы центра не могут совпадать полностью, поэтому оптимальное решение для развития — это компромисс, поиск баланса. Без этого либо центр сапогом свое продавливает, либо бароны региональные рвут куски у слабого центра, соревнуясь в лоббистских возможностях. Мы же и здесь после одной крайности 1990-х перешли в другую.

— То есть в Советский Союз?

— Что вы! Секретарь обкома был членом ЦК КПСС, и Политбюро реально было коллективным органом, если кто забыл. Мы Советский Союз уже переплюнули. Большая страна с торчащей в ней палкой вертикали. Не очень эстетическое зрелище — на этой палке все меньше листочков и веток, и засыхать она непременно будет, потому что законы экономики и развития политических структур никто не отменял.

Справка «МК»: Обычно отправляемые в отставку главы регионов уходят как бы «по собственному желанию». Иногда — в связи с переходом на другую работу. Правом отправлять их в отставку «в связи с утратой доверия», которое впервые появилось в законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в 2004 году, российские президенты воспользовались 9 раз. Сейчас по закону к утрате доверия может привести «выявление фактов коррупции или неурегулированного конфликта интересов», а также наличие зарубежных счетов или активов у главы региона, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

ДИНОЗАВР ПО ИМЕНИ «РОССИЯ»

— Экономическая дифференциация между регионами за последние 4 кризисных года усилилась или сократилась?

— Различия по валовому региональному продукту (ВРП) на душу населения, конечно, огромные. И выше всего этот показатель не в Москве, потому что в Москве людей много, а в Ненецком, Ямало-Ненецком округах и на Сахалине, потому что там нефти и газа много, а людей мало. Минимальный подушевой ВРП в Чечне и Ингушетии. Только сравнивать нужно правильно, с учетом ценовых различий в регионах, ведь на Севере цены намного выше и много вахтовиков, которые не учитываются в численности населения. Если считать корректно, максимальный и минимальный душевой ВРП богатых округов Тюменской области и Москвы, с одной стороны, и самых слаборазвитых республик, с другой, различается в 20–30 раз. Так что с экономической точки зрения мы сильно поляризированная страна, и ничего за последние годы не изменилось.

Но проблема не только в различиях «по краям». Россия выглядит как динозавр: маленькая голова (3–5 самых богатых регионов), длинный хвост (дюжина слаборазвитых национальных республик), средняя шея (10–12 относительно развитых регионов типа Татарстана, Красноярского края, Белгородской области)… А все остальное — огромное неповоротливое тело, нерасчленимая масса из двух третей территорий, которые не сильно различаются по уровню развития экономики. Это «середняки», конкурентных преимуществ у них немного, а при плохих институтах (правилах игры) они хуже реализуются.

— А если сравнивать по доходам населения? По данным Росстата, среднемесячная начисленная зарплата по экономике в целом в Тверской области в этом году — 26 559 рублей, а в соседних с ней Московской области и Москве — 51 252 рубля и 90 690 рублей соответственно. Почти пропасть.

— Есть две разные тенденции. Межрегиональное неравенство по доходам к 2016–2017 годам стало меньше по сравнению с началом нулевых. Причина понятна: когда пошли вверх цены на нефть, стали расти и трансферты, выделяемые менее развитым регионам. За счет роста трансфертов росли зарплаты бюджетникам, и скорость роста бюджетных зарплат в менее развитых регионах была выше, чем зарплат нефтяников и газовиков в ХМАО и на Ямале, ведь бизнес так быстро выплаты не повышал. Поэтому различия и уменьшились.

Но более важно, что за постсоветский период очень сильно выросли различия в доходах между разными группами населения как в целом по стране, так и внутри регионов. В 2010-х ситуация более-менее стабилизировалась, но неравенство очень велико: доходы 10% богатых (населения с самыми высокими доходами) в 16 раз выше, чем 10% бедных (населения с самыми низкими доходами). Россия теперь похожа на латиноамериканские страны по масштабам неравенства. Внутри регионов самое большое неравенство населения по доходу: в богатых субъектах РФ — в 17 раз, что вполне понятно.

— То есть расслоение идет не столько между территориями, сколько между группами населения?

— Да. Эта дифференциация перестала расти только после кризиса 2009 года и чуть-чуть снизилась к 2016 году (в целом по стране — с 16,8 в 2017 г. до 15,6 раза). Значит, перераспределительная политика стала чуть больше в сторону бедных поворачиваться. Но разница в уровне жизни между регионами, повторю, большая. Москва — бельмо на глазу не только для многих россиян, но и для федеральной власти, которая хочет заставить ее поделиться. Столица живет за счет НДФЛ, который платят множество людей с неплохими, мягко говоря, зарплатами — федеральные чиновники, многочисленные силовики, менеджмент крупных компаний, государственных в том числе, банков, и еще за счет налога на прибыль, который платят Сбербанк, «Роснефть» и многие другие зарегистрированные здесь крупные компании. А это всё региональные налоги, совсем их отнять нельзя…

— В последние годы появились новые факторы, которые бы влияли на динамику в этом смысле?

— Повышение зарплат бюджетникам: оно сглаживает неравенство внутри регионов и отчасти между ними. Если зарплаты бюджетникам подтягивают до уровня средней по экономике региона в бедных областях или республиках, где в основном бюджетная занятость, да еще малый бизнес, в основном неформальный, а больше ничего, это, безусловно, сказывается на показателях.

КТО ЗАПЛАТИТ ЗА ПРОРЫВ?

— Те же майские «зарплатные» указы 2012 года часто винят в подрыве финансов субъектов РФ…

— Да, с декабря 2012 года начался рост дефицита бюджетов регионов и долга. С 2014 года Минфин практически вручную разруливал ситуацию. Регионам помогли перевести коммерческие кредиты в бюджетные по ставке 0,1% годовых, но эти кредиты обременены многочисленными условиями по оптимизации расходов. Ситуация все равно остается сложной, суммарный долг регионов и муниципалитетов на 1 октября 2018 года составлял почти 2,4 трлн рублей. Самые тяжелые проблемы бюджетов — в Мордовии и Хакасии: там самый большой дефицит и самый большой долг. Очень тяжело в Костромской и Орловской областях…

— В проекте бюджета на 2019–2021 годы, принятом в первом чтении, заложено по 100 млрд рублей в год регионам на обеспечение дальнейшего выполнения «зарплатных» указов. Столько же, сколько в 2018 году, — без индексации на уровень инфляции.

— Это дотация, которая идет на софинансирование доплат по поднятым зарплатам. В первом полугодии 2018 года регионам перечислили 50 млрд, к президентским выборам. Для сравнения: в первом полугодии 2017 г. дали намного меньше — 20 млрд руб. А дальше без индексации? Губернаторам послали очередной сигнал — это ваши проблемы! Режьте бюджетную занятость, сокращайте число школ и больниц! Сеть школ и так уже оптимизируют с 2000-х, в здравоохранении процесс активно пошел в 2010-х годах… Федеральные власти выступают в роли двуликого Януса: я тебе, конечно, немного помогу, но оптимизировать будешь сам, и недовольство населения ляжет на тебя.

— Значит, возможностей удержать зарплаты на предвыборном уровне у регионов нет?

— На каком именно уровне? То, что было заплачено в виде премиальных перед президентскими выборами, не является повышением уровня заработной платы. Ставки и оклады приподняли в большинстве случаев процентов на 15–20, и этот уровень регионы удержат…

Я бы за российскую бюрократию сильно не беспокоилась. Навыки правильной отчетности прививаются на карьерном пути первыми, потому что не отчитаешься нормально — по шапке дадут. Скажу более жестко: федеральные власти добиваются социальных улучшений в основном за счет регионов, а у них в массе своей денег немного. Результат — искажения отчетности и вранье, депрофессионализация и сбои в управленческой системе.

— А теперь надо выполнять майский указ 2018 года, обеспечивать «прорыв»… Как он выглядит с точки зрения региональных бюджетов?

— Просчитать последствия и эффекты пока невозможно, потому что неизвестно, какие большие инвестпроекты и в каких регионах будут реализовываться. Список будет утвержден в конце этого года в авральном режиме. Раздолье для лоббистов.

— Произошли ли в последние 3 года принципиальные изменения в системе межбюджетных отношений, или по-прежнему преобладают центростремительные тенденции?

— Минфин регионам никогда лишнего не даст, за исключением геополитически приоритетных проектов, и про федеральный бюджет не забудет. Уже дополнительно централизовали в федеральный бюджет один процентный пункт налога на прибыль (с 2017 года. — «МК»), и назад его не отдадут ни за что. От этой меры пострадали самые богатые — Москва, Тюменская область с автономными округами, Сахалин раскулачили еще больше — поменяли пропорции распределения налога на прибыль, выплачиваемого по соглашению о разделе продукции (СРП) «Сахалин-2», теперь федеральный бюджет получает 75%, и только 25% идет региону, до 2017 г. было наоборот. Акцизы на топливо (ГСМ) также перераспределили в пользу федерального бюджета (проект бюджета на 2019–2021 годы, правда, предполагает обратный процесс. — «МК»). НДС, который с 1 января 2019 года повышается на 2 процентных пункта, — полностью федеральный налог. Назовите мне хоть что-нибудь, что добавилось регионам из весомых налогов. Нет таких изменений!

Трансферты в 2014–2016 годах не менялись — около 1,5 трлн рублей. Они выросли только в период перед президентскими выборами. На 8% прибавили в 2017 году, но если не считать Крым с Севастополем, куда деньги лилось просто тропическим ливнем, рост был только на 6%. Рост трансфертов на 12% в первом полугодии 2018 года не надо объяснять, понятно, с чем связан этот праздник невиданной щедрости… В 2019 году такого наверняка не будет — разве что в рамках исполнения майского указа 2018 года начнут финансировать большие инфраструктурные проекты с какой-то их привязкой к территориям. Президент обещал, что до 95% расходов на исполнение указа найдет федеральный центр, и я очень на это надеюсь, потому что иначе регионы новых указов не выдержат.

И без того уже неизбежна дальнейшая оптимизация социальных расходов путем либо усложнения входа в систему соцзащиты (больше барьеров, жестче критерии), либо отмены части пособий. Льгот и субсидий в России очень много — свыше 90 разных видов, потихоньку их будут сокращать. Кстати, только богатая Москва накануне мэрских выборов увеличила выплаты пособий в системе соцзащиты на 34% (данные за первое полугодие 2018 года), а остальные регионы, без Москвы, — лишь на 2%, потому что у них нет денег.

Справка «МК»: На днях Минфин опубликовал рекомендации органам власти и местного самоуправления субъектов России по увеличению доходной базы своих бюджетов. Регионам, в частности, предлагается проанализировать систему территориальных льгот, предоставленных бизнесу, активнее вести борьбу с нелегальной трудовой миграцией и проводить рейды с целью выявления случаев сдачи гражданами жилья в аренду без заключения договора. Среди рекомендуемых источников доходов также названы повышение ставки транспортного налога и развитие системы платных парковок и платных автодорог.

Итоги нерадостной картины отношения центра и регионов таковы: продолжается процесс выхолащивания разнообразия в стране, которая по жизни не может быть одинаковой. Мечта выстроить ее во фрунт реализуема, но на короткую дистанцию и с тяжелыми последствиями.

— «На короткую дистанцию» — относительное понятие…

— Пока ресурсы у федеральной власти есть, и в рамках нынешнего политико-экономического цикла процесс продолжится. А потом придется разгребать эти завалы.

Следить за новостями проще — Присоединяйся к нам в ВКонтакте.